Automatische Kennzeichenerfassung in drei Bundesländern teilweise verfassungswidrig

Seit Jahren ist es in einigen Bundesländern Praxis, dass auf bestimmten Strecken an Kontrollpunkten die Kennzeichen fotografiert und die so erfassten Daten mit Fahndungsdateien abgeglichen werden. Wenn hier keine Übereinstimmung gefunden wird, werden die Daten sofort gelöscht.

Nun hat das Bundesverfassungsgericht diese Praxis in Teilen für verfassungswidrig eingestuft. Das Gericht hat die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle nach dem Bayerischen Polizeiaufgabengesetz wegen Verstoßes gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung für teilweise verfassungswidrig erklärt. Auch die polizeirechtlichen Vorschriften zur Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle in Baden-Württemberg und Hessen sind nach einem ebenfalls heute ergangenen Beschluss teilweise verfassungswidrig.

Unter Änderung seiner bisherigen Rechtsprechung – gemeint ist hier BVerfG, Urteil vom 11. März 2008 – 1 BvR 2074/05 – stellte das Bundesverfassungsgericht nun fest, dass solche Kontrollen bereits bei der Erfassung Grundrechtseingriffe gegenüber allen Personen, deren Kraftfahrzeugkennzeichen erfasst und später abgeglichen werden, darstellen. Unabhängig davon, ob die Kontrolle zu einem Treffer führen würde.

Die Beschlüsse des BVerfG datieren vom 18.12.2018 – vgl. für Bayern BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 2018 – 1 BvR 142/15 sowie für Baden-Württemberg und Hessen BVerfG, Beschluss vom 18. Dezember 2018 – 1 BvR 2795/09.

➔ Zu Bayern berichtet das BVerfG in seiner Pressemitteilung Automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrollen nach dem Bayerischen Polizeiaufgabengesetz in Teilen verfassungswidrig vom 05.02.2019: Der Erste Senat habe die automatisierte Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle nach dem Bayerischen Polizeiaufgabengesetz als Verstoß gegen das Recht auf informationelle Selbstbestimmung in Teilen für verfassungswidrig erklärt. Angemerkt wird: »Die Regelung von Kennzeichenkontrollen, die als Mittel der Gefahrenabwehr ausgestaltet sind, liegt bei den Ländern, auch wenn sie im Ergebnis zugleich der Strafverfolgung nutzen, für die der Bund eine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz hat. Kompetenzwidrig sind die bayerischen Regelungen jedoch, soweit sie Kennzeichenkontrollen unmittelbar zum Grenzschutz erlauben.« Zur Begründung für die teilweise Verfassungswidrigkeit wird ausgeführt: »Kennzeichenkontrollen bedürfen nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit grundsätzlich eines hinreichend gewichtigen Anlasses. Dem genügen die Vorschriften nicht, soweit die Kontrollen nicht auf den Schutz von Rechtsgütern von zumindest erheblichem Gewicht beschränkt sind und als Mittel der Schleierfahndung keinen hinreichend bestimmten Grenzbezug aufweisen.«
Übergangsweise können die die verfassungswidrigen Vorschriften weiter angewendet werden, bis Ende des Jahres 2019 muss aber eine gesetzliche Neuregelung erfolgen.

Über die bestehende Praxis in Bayern berichtet Christian Rath in seinem Artikel Scanner greifen in Grund­rechte ein: »In Bayern bestehen 22 stationäre Anlagen zum Kennzeichen-Abgleich (vor allem an Autobahnen) und drei fahrende Systeme, die pro Jahr viele Millionen Nummernschilder scannen. Dabei werden die Nummernschilder abfotografiert, von einer Software in digitale Informationen übersetzt und mit Fahndungsdateien abgeglichen. Wenn kein Treffer vorliegt, wird die Information sofort gelöscht. Allerdings arbeitet die Software fehlerhaft und kann wohl die Zahlen O und 1 nicht von den Buchstaben O und I unterscheiden. Deshalb muss jeder „Treffer“ von einem Polizisten kontrolliert werden. Über 90 Prozent der Treffer entpuppen sich dabei als „unechte Treffer“ und werden ebenfalls sofort wieder gelöscht. Mit den echten Treffern werden vor allem Fahrzeuge erkannt, deren Halter die Versicherung nicht bezahlt haben.«

Rath weist darauf hin, dass der Erste Senat des BVerfG die bisherige Rechtsprechung nun mit fünf zu zwei Richterstimmen korrigiert hat (der jüngst ausgeschiedene Vizepräsident Ferdinand Kirchhof nahm nicht mehr an der Abstimmung teil). Und weiter: »Es handele sich schon bei der Erfassung der Nummernschilder und erst recht beim Abgleich mit Fahndungsdateien um die Verarbeitung personenbezogener Daten und damit um einen staatlichen Eingriff in die informationelle Selbstbestimmung. „Zur Freiheitlichkeit des Gemeinwesens gehört es, dass sich die Bürgerinnen und Bürger grundsätzlich fortbewegen können, ohne (…) hinsichtlich ihrer Rechtschaffenheit Rechenschaft ablegen zu müssen“, so die Richter. „Jederzeit an jeder Stelle unbemerkt registriert und darauf überprüft werden zu können, ob man auf irgendeiner Fahndungsliste steht oder sonst in einem Datenbestand erfasst ist, wäre damit unvereinbar“, heißt es vollmundig in dem Beschluss.«

➔ Zu Baden-Württemberg und Hessen: Der Beschluss des Gerichts bezieht sich im Wesentlichen auf die Argumentation im bayerischen Fall, vgl. dazu die Pressemitteilung Baden-württembergische und hessische Regelungen zur automatisierten Kraftfahrzeugkennzeichenkontrolle in Teilen verfassungswidrig vom 05.02.2019.

Was hat es mit dem Beschluss auf sich, was bedeutet er für die Sicherheitsbehörden – und was für Autofahrer? Das sind Fragen, die in diesem Artikel aufgeworfen werden: Was bedeutet das Autokennzeichen-Urteil? In den Beschlüssen geht es um den Einsatz sogenannter Automatischer Kennzeichenlesesysteme, kurz AKLS. Diese Geräte kommen in unterschiedlichen Situationen zum Einsatz – etwa zur Sicherung einer Großveranstaltung, um Einbruchserien zu beenden oder bei der Fahndung nach gefährlichen Straftätern.

»Das Bundeskriminalamt setzte diese Technik dem Innenministerium zufolge erstmals 2012 in größerem Umfang ein – damals nicht auf Grundlage von Polizeigesetzen, sondern wegen der Anordnung von Staatsanwälten in einem konkreten Kriminalfall: Jahrelang hatte ein Unbekannter auf Autobahnen aus seinem Wagen auf andere Fahrzeuge geschossen.
In diesem Fall führte die AKLS-Technologie zum Ziel: Der Täter wurde nach einigen Monaten identifiziert, weil er immer wieder auf den Autobahnabschnitten unterwegs war, auf denen es besonders häufig zu Schüssen kam. 2014 wurde er zu mehr als zehn Jahren Haft verurteilt. Den Einsatz der Kennzeichenleser hatte zuvor der rheinland-pfälzische Datenschutzbeauftragte geprüft, das Bundesinnenministerium bezeichnete die damals ungewöhnliche Methode wegen der Gefährdung anderer Verkehrsteilnehmer als „Ultima Ratio“.« Vgl. dazu auch die Antwort der Bundesregierung auf die Anfrage Kennzeichenerfassung und Funkzellenabfrage im sogenannten Autotransporter-Fall, BT-Drucksache 17/14794 vom 25.09.2013.

In den nun vorliegenden Fällen geht es aber um eine andere Dimension, eben die generalisierte automatisierte Kontrolle der Kennzeichen. »Die Richter gehen in ihren Beschlüssen detaillierter auf die Frage ein, ob die informationelle Selbstbestimmung eines Menschen durch das maschinelle Ablesen eines Nummernschilds überhaupt schon beeinträchtigt sein kann. „Der Schutzumfang beginnt bereits auf der Stufe der Gefährdung des Persönlichkeitsrechts“ …  „Umfasst sind alle personenbezogenen Daten unabhängig davon, ob sie für sich genommen nur einen geringen Informationsgehalt haben, sensibel oder öffentlich zugänglich sind.“ … Der Freistaat verfügt dem Beschluss zufolge gar nicht über die nötige Gesetzeskompetenz, um die Kontrollen unmittelbar zum Grenzschutz zu erlauben. Dafür bedürfe es dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zufolge eines hinreichend gewichtigen Anlasses. Zulässig sei der Kennzeichenabgleich lediglich an Kontrollstellen „zur Verhinderung schwerer Straftaten oder bestimmter versammlungsrechtlicher Straftaten“.«

Auch an der Regelung in Baden-Württemberg rügte das Verfassungsgericht, dem Land fehle es an entsprechender Gesetzgebungskompetenz. Bei den strittigen Passagen des Landespolizeigesetzes handele es sich um „Regelungen zur Strafverfolgung, für die der Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz hat“.

Und die hessischen Regelungen zur automatisierten Kennzeichenkontrolle sind aus formellen Gründen verfassungswidrig: Ein Gesetz, das in die Versammlungsfreiheit eingreife, müsse den entsprechenden Artikel des Grundgesetzes zumindest auch nennen – so schreibe es das sogenannte Zitiergebot vor. Darüber hinaus seien die Vorschriften nicht in jeder Hinsicht mit Anforderungen vereinbar, die aus dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz folgen.

Andere Bundesländer haben den automatisierten Kennzeichenabgleich in ihren Polizeigesetzen ebenfalls vorgesehen (so Niedersachsen und Sachsen). Sie waren aber nicht Gegenstand der drei Beschwerden.

Übrigens schlägt das Wellen in einem anderen, derzeit sehr aufgeladenen Bereich: Auswirkungen könnten die Entscheidungen der Verfassungsrichter auch auf bundespolitischer Ebene haben: Die Bundesregierung hatte im November ein Gesetz auf den Weg gebracht, das die automatisierte Nummernschilderfassung zur Kontrolle von Dieselfahrverboten ermöglichen soll. Der Vorstoß stieß auf viel Kritik, die FDP und Grüne nach den Urteil bekräftigten: Verkehrsminister Scheuer solle nun seinen „Gesetzentwurf zur ‚Diesel-Rasterfahndung‘ (…) „unverzüglich einstampfen“, wird der verkehrspolitische Sprecher der FDP im Bundestag, Oliver Luksic, zitiert.

Von Relevanz ist die mögliche Bedeutung für einen weiteren Bereich, auf den Christian Rath hinweist: »Relevanz hat diese neue Definition des Eingriffs zum Beispiel auch für Maßnahmen der Gesichtserkennung. Bei einem Modellversuch zur Gesichtserkennung am Berliner Bahnhof Südkreuz wurden 2017 Hunderttausende Passanten fotografiert und die Bilder mit einer simulierten „Fahndungsdatei“ abgeglichen. Innenminister Horst Seehofer will die Technik schon bald zum Schutz vor Terroranschlägen einsetzen. Nun ist klar, dass durch solche Maßnahmen auch Grundrechte derjenigen Passanten berührt sind, deren Gesicht in keiner Fahndungsdatei gespeichert ist.«

Allerdings, so Rath, enthält der Beschluss des BVerfG zu Bayern auch die Aussage, dass das Gericht die Schleierfahndung im Kern billigt: »Die Richter akzeptierten grundsätzlich die Schleierfahndung, die anlasslose Kontrollen mit Grenzbezug erlaubt. Sie sei gerechtfertigt, weil der Staat durch den Wegfall der Grenzkontrollen in der EU auf ein wirksames Kontrollinstrument verzichtet habe und dies durch anlasslose Kontrollen im Innern ausgleichen könne. Der Freiheitsgewinn durch die offenen Grenzen überwiege die verstärkte Kontrolle im Inland. Die Richter halten die Schleierfahndung sowohl in einem 30-Kilometer-Korridor an der Grenze für zulässig, wie auch an internationalen Verkehrseinrichtungen, etwa Flughäfen.«

Foto: © Stefan Sell